Etichettatura alimentare, le scelte italiane in materia

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Facciamo il punto sull’etichettatura dei prodotti alimentari in Italia in virtù del regolamento 1169/2011

Giuseppe De Giovanni

La materia “Etichettatura dei prodotti alimentari”, dopo circa 40 anni dalla sua prima adozione a livello comunitario, continua a tener desta l’attenzione sulla sua applicazione. Sia le direttive che il regolamento 1169/2011 hanno posto bene in evidenza le problematiche ed hanno distinto i prodotti oggetto di libera circolazione comunitaria dai prodotti destinati al solo mercato interno.

Il regolamento 1169/2011, mentre lascia molto all’iniziativa degli Stati membri, preclude ogni possibilità sui prodotti preconfezionati, su cui può legiferare solo l’Unione europea, salvo modesti aspetti che devono in ogni caso essere autorizzati dall’Unione. I principi basilari del Regolamento (UE) n.1169/2011 sono tre:

  • libera circolazione comunitaria dei prodotti, semplificando il sistema vigente nei singoli Paesi, adottando regole comuni destinate alla percezione uniforme da parte del consumatore medio comunitario e consentendo agli OSA di rispettare  le stesse regole. La libera circolazione è uno dei principi su cui si fonda il trattato istitutivo dell’Unione;
  • trasparenza del mercato. E’ forse l’aspetto più importante del regolamento, in quanto vengono determinati i comportamenti che gli OSA sono tenuti ad osservare, per evitare concorrenza sleale e trarre in errore il consumatore;
  • informazione dei consumatori dell’Unione europea. Il consumatore non è considerato più come un soggetto appartenente ad un determinato Paese, ma è parte integrante dell’UE. Riceve le stesse informazioni nello stesso modo, qualunque sia il Paese di fabbricazione e di provenienza dei prodotti.

Nelle fasi iniziali, quando cioè la materia veniva disciplinata da direttive, visto che solo pochi Paesi avevano regole scritte, fu seguita la strada di concedere delle deroghe nazionali, per evitare   bruschi cambiamenti normativi che avrebbero potuto creare problemi di applicazione.

Col passar del tempo ci si è reso conto che la procedura seguita non risolveva i problemi, anzi li creava. Nonostante il passaggio dall’adozione dei provvedimenti dall’unanimità a quella maggioritaria, è prevalsa la convinzione che la direttiva non fosse uno strumento idoneo a disciplinare una materia che incideva molto negli scambi commerciali. Le autorità nazionali inserivano, nei provvedimenti nazionali di recepimento, disposizioni di natura diversa, che ostacolavano la libera circolazione.

Alcuni settori economici ricorrono all’annosa politica di salvaguardia degli interessi di bottega, ben sapendo che la regolamentazione comunitaria non contempla questa finalità, essendo state eliminate tutte le deroghe precedentemente consentite, in quanto non garantivano la libera circolazione e appesantivano la realizzazione di etichette specifiche destinate ai Paesi che consentivano dette deroghe. La determinazione di precise condizioni da rispettare per poter prevedere deroghe sembrava una garanzia, perché la libera circolazione dei prodotti potesse veramente essere assicurata.

Invece sembra che ogni Paese voglia continuare ad operare per proprio conto, disattendendo le regole comunitarie e l’eventuale giurisprudenza della Corte di giustizia in materia.

La situazione italiana. Quello che si sta verifica in materia in Italia è sconcertante, perché, da una parte gli operatori fanno quel che vogliono, ben sapendo che i controlli sono carenti, e, dall’altra, le autorità piuttosto che porre un freno ai comportamenti anomali, preferiscono assecondarli mettendo in essere norme, ben sapendo che non potranno mai essere applicate, perché non conformi al diritto comunitario e alla giurisprudenza della Corte di giustizia.

L’Italia, purtroppo, in questa materia è recidiva, essendo stata già condannata della Corte di giustizia. Nella Causa C-32/90 relativa all’obbligo imposto dall’Italia di indicare l’origine nell’etichettatura dei formaggi freschi a pasta filata, infatti, la Corte di giustizia così decise:“La Repubblica italiana, obbligando i fabbricanti  di prodotti a pasta filata ad indicare sull’etichetta la data di fabbricazione ed il luogo di provenienza o di origine del prodotto, è venuta meno agli obblighi che le incombono in virtù dell’articolo 3 paragrafo 1, punti 4 e 7, della direttiva del Consiglio n. 79/112 del 18 dicembre 1978 relativa al ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri concernenti l’etichettatura e la presentazione dei prodotti alimentari destinati al consumatore finale nonché la relativa pubblicità”.

Altro caso delicato di violazione di norme comunitarie riguarda la mancata notifica dei progetti di norme nazionali. La Commissione comunque viene a conoscenza dei progetti dai ricorsi che gli OSA interessati presentano. L’attenzione delle autorità italiane era già stata richiamata dalla Commissione sulla portata della “sentenza della Corte di giustizia del 30 aprile 1996, secondo cui   le regole tecniche adottate in violazione della procedura 98/34 (causa C-194/94 – Raccolta della Giurisprudenza pag 1-2001) sono inapplicabili”. Il Regolamento (UE) n.1169/2011, tra le modifiche importanti apportate, ha reso inapplicabile all’etichettatura dei prodotti alimentari la procedura della direttiva 98/34/CE, pur lasciando invariata la procedura, che è indicata nell’articolo 45. A ciò si aggiunge attualmente l’inerzia dei competenti servizi della Commissione che non intervengono per frenare certe richieste, che non sono dirette a migliorare il sistema di informazione dei consumatori ma solo a soddisfare esigenze specifiche dei settori economici rappresentati. In questo modo la portata del regolamento 1169/2011 viene vanificata.

Richieste degli Stati membri. Questo aspetto pone in evidenza soprattutto, da una parte, la responsabilità degli esperti degli Stati membri, che non rappresentano i problemi dei loro Paesi nel corso degli incontri comunitari, e dall’altra l’assenza delle organizzazioni di categoria che non fanno sentire la loro voce a tempo e a luogo e si adoperano solo nei momenti successivi per stravolgere il contenuto della norma.

Prima di trattare le proposte italiane, è opportuno richiamare l’attenzione sulla  sentenza n. 443/1997 con la quale la Corte Costituzionale ha posto in evidenza che “ogni limitazione imposta dalla legislazione nazionale alla fabbricazione ed alla commercializzazione delle paste alimentari nel territorio italiano, che non rinvenga nel trattato o, più in generale, nel diritto comunitario, il proprio fondamento giustificativo, così da poter essere applicata egualitariamente nei confronti di tutta la produzione commercializzata in Italia, si risolve in uno svantaggio competitivo e, in ultima analisi, in una vera e propria discriminazione a danno delle imprese nazionali”.

La sentenza, pur emessa in un procedimento relativo alle paste alimentari, è applicabile a tutta la produzione alimentare. Inoltre la sentenza  precisa, per quanto riguarda i rapporti tra OSA nazionali e OSA comunitari: “In assenza di una regolamentazione uniforme in ambito comunitario, il principio di non discriminazione tra imprese che agiscono sullo stesso mercato in rapporto di concorrenza, opera, nella diversità delle discipline nazionali, come istanza di adeguamento del diritto interno ai principi stabiliti nel trattato; opera, quindi, nel senso di impedire che le imprese nazionali siano gravate da oneri, vincoli e divieti che il legislatore non potrebbe imporre alla produzione comunitaria: il che equivale a dire che, nel giudizio di eguaglianza affidato a questa Corte, non potevano essere ignorati gli effetti discriminatori che l’applicazione del diritto comunitario è suscettibile di provocare”.

Se quanto rilevato dalla Corte Costituzionale venisse seriamente preso in considerazione, nessuna richiesta normativa avanzata dal mondo economico potrebbe essere accolta. Ma l’aspetto più raccapricciante al riguardo è rappresentato dal comportamento delle autorità che, per interesse politico, sono sempre condiscendenti verso le richieste   degli operatori specialmente in occasione di campagne elettorali. Alla luce di quanto sopra, è utile considerare le ultime disposizioni nazionali, allo scopo di verificare la loro incidenza sull’informazione dei consumatori.

a) Sede dello stabilimento

Questa indicazione fu chiesta, a suo tempo, a livello comunitario come deroga nazionale, in quanto ritenuta necessaria per semplificare lo svolgimento delle attività di controllo. Era infatti tale, in assenza di norme specifiche, adottate negli anni successivi, col pacchetto igiene e il regolamento (UE) n.178/2002. Non era una misura d’informazione del consumatore ma solo una esigenza di semplificazione del controllo. Oggi questa indicazione è superflua, anzi è stata messa nel posto sbagliato, in quanto meglio rispondente ad esigenze di controllo igienico sanitario alla stregua di quanto convenuto in materia di bollatura sanitaria. Che cosa sia in pratica avvenuto, quali adempimenti siano stati assolti dalle autorità italiane risulta difficile capire. Una cosa è certa: che è stata seguita una procedura anomala, in quanto risulta che il Ministero competente dello sviluppo economico non ha effettuato alcuna notifica alla Commissione europea. L’Amministrazione che ha gestito la materia è il Ministero delle politiche agricole, da sola, senza seguire la procedura indicata nel regolamento 1169/2011. Stando così le cose il decreto legislativo 15 settembre 2017 n.145 risulta essere inapplicabile, secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia

b) Origine del grano duro utilizzato nella produzione della pasta secca

E’ una menzione non è prevista come obbligatoria dall’articolo 9 del regolamento UE n.1169/2011. Nel caso specifico ricorrono le condizioni per applicare le disposizioni del Codice doganale, in quanto il prodotto ottenuto dalla materia prima agricola ha un nome diverso (semola) e caratteristiche diverse. A maggior ragione, quindi, l’indicazione non è richiesta per lavorazioni successive (pane, pasta, biscotti, ecc.). L’origine prevista dal regolamento UE riguarda il prodotto finito e non le materie prime. Il provvedimento è presentato, inoltre, come una richiesta dei consumatori italiani: come i consumatori di tutti i Paesi, quelli italiani in materia di etichettatura vogliono tutte le informazioni, che poi non leggono, mentre il sistema deve riguardare le informazioni necessarie per fare acquisti idonei e corretti. Il messaggio in parola è una informazione che riguarda solo esigenze di protezione della produzione agricola, mentre il regolamento elenca le indicazioni obbligatorie relative ai prodotti finiti, così come vengono acquistati dai consumatori. Il provvedimento nazionale introduce un nuovo e diverso concetto che non è stato mai previsto a livello comunitario per nessun prodotto: l’origine delle materie prime. A tal fine occorre evidenziare che i prodotti italiani non sono noti ed apprezzati negli altri Paesi per la qualità delle materie prime nazionali utilizzate, ma per l’elevato livello di qualità che i produttori italiani hanno raggiunto e la capacità dimostrata nella fabbricazione di prodotti di qualità richiesti dai consumatori di tutto il mondo. La preoccupazione dell’UE circa eventuali proposte in materia di origine è stata così elevata che è stato ritenuto necessario un apposito articolo (articolo 39) per determinare le condizioni necessarie per poter introdurre nell’ordinamento nazionale qualsiasi decisione:

  • esistenza di un nesso comprovato tra talune qualità dell’alimento e la sua origine;
  • fornitura di elementi, all’atto della notifica, a prova che la maggior parte dei consumatori attribuisce un valore significativo all’origine;
  • precisazione dei motivi che  giustificano l’adozione del provvedimento (art. 45, paragrafo 1);
  • notifica alla Commissione e agli altri Stati membri.

Tali adempimenti non sono stati osservati; il provvedimento (Decreto ministeriale 26 luglio 2017) è da considerarsi, quindi, inefficace. L’adozione di norme nazionali in difformità alle regole comunitarie, secondo consolidata giurisprudenza della Corte di giustizia (V. Sentenza Securtel del 30 aprile 1996), comporta:

– la sua inopponibilità ai terzi nonché l’obbligo per il giudice nazionale coinvolto di pronunciare la sua disapplicazione d’ufficio;

– che gli Stati membri che si rendono responsabili di danni arrecati ai terzi per aver messo in essere norme non conformi al diritto comunitario sono tenuti al relativo risarcimento dei danni.

c) Passata di pomodoro

La passata di pomodoro è un prodotto trasformato ottenuto da pomodoro fresco. Il pomodoro fresco non è trasportabile su lunghe distanze, per sua natura, in quanto va lavorato in poco tempo. Il prodotto denominato “Passata di pomodoro” deve necessariamente essere ottenuto da pomodoro fresco, altrimenti l’uso del nome “Passata di pomodoro” è vietato. Non ci sarebbe alcuna necessità di prevedere l’indicazione dell’origine della materia prima, in queste condizioni. L’eventuale passata importata da altri Paesi rappresenta ben poco sia per il suo costo – molto basso – sia perché non può essere ottenuta utilizzando, come materia prima, il concentrato di pomodoro. Anche in questo caso, non essendo stata effettuata alcuna notifica alla Commissione UE, il decreto ministeriale 16 novembre 2017 risulta essere privo di efficacia.

d) Latte fresco pastorizzato e latte fresco pastorizzato di alta qualità

Su questi due tipi di latte, tipici della produzione italiana, fu raggiunto l’accordo a livello comunitario, trattandosi di una tipicità nazionale. La notifica effettuata secondo la procedura della direttiva 98/34/CE, resa ora inapplicabile in materia di etichettatura, non ebbe risposta da parte della Commissione e, scaduti i 3 mesi dalla notifica, la proposta fu adottata senza problemi.

Conclusione. I comportamenti di contrapposizione tra le parti, mondo agricolo da una parte e mondo industriale/artigianale dall’altra, non apporta alcun beneficio nelle relazioni internazionali dell’Italia. Parlando ognuno male dell’altro, si ha la sensazione che tutti sono inaffidabili. Chi ci rimette non è solo L’OSA che trasforma, ma anche il mondo agricolo che fornisce le materie prime.

Ma di chi è la competenza in materia, vista la concorrenza tra le Amministrazioni? E’ questo un problema di rilevante importanza, che si riflette sull’applicazione delle norme al riguardo. Occorrerebbe poi un coordinamento dell’attività di vigilanza e di controllo, settore dove operano, solo nel pubblico, una quindicina di organismi, facenti capo a più amministrazioni con capi che non dialogano e ispettori che svolgono l’attività a modo proprio. Ma non sarebbe più semplice e funzionale la creazione di un’Autority con la soppressione di tutti questi organi e l’estensione dell’attività di vigilanza ad altri settori esclusi?

Ci sarebbero tante altre osservazioni da fare, ma si ritiene utile evidenziare che sull’argomento (etichettatura dei prodotti alimentari) sono intervenute anche la Corte Costituzionale e la Corte di Cassazione per precisare il loro indirizzo. La Corte Costituzionale, con la sentenza n. 401/92, ha sancito che la materia disciplinata dal decreto legislativo n.109/92 (ora regolamento UE n.1169/2011) ha una preponderante valenza commerciale, anche se, sotto qualche aspetto, può coprire anche taluni profili di natura sanitaria.

La Corte di Cassazione, successivamente, oltre a sostenere  che la competenza ad emettere le ordinanze ingiunzione del pagamento di sanzioni amministrative pecuniarie  appartiene  allo Stato e non alle Autorità locali,  ha affermato  che l’etichettatura dei prodotti alimentari attiene “alla tutela del consumatore, rientrante nella materia del commercio, di competenza statale, che solo di riflesso coinvolge gli aspetti relativi all’igiene e alla sanità degli alimenti, di competenza delle amministrazioni locali” (Sezione 2° – Sentenza n.24724 del 28/11/2007). La materia del commercio, comunque, è attribuita all’apposita Direzione Generale del Ministero dello sviluppo economico, che, tra l’altro, non ha organismi propri di controllo e si avvale della collaborazione di quelli che fanno capo ad altri Ministeri, quali la Guardia di Finanza.

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