DOSSIER N.9 su Alimenti biologici – di Corinna Correra, Avvocato ed Esperta di Legislazione degli Alimenti. Ultimo appuntamento del percorso Fad dedicato all’evoluzione della normativa sulla produzione, l’etichettatura e il sistema dei controlli dei prodotti biologici.
Sistema di certificazione
Il sistema di certificazione – nell’ambito di questo percorso di studio sulla normativa vigente per le produzioni biologiche – è sicuramente un momento importante di riflessione per gli Osa del settore in quanto determina, se correttamente osservato, il riconoscimento ufficiale di operatori del settore biologico.
Tale sistema prevede due fasi, ovvero la notifica dell’attività e il rilascio della vera e propria certificazione: due passaggi obbligati, che un operatore del settore biologico deve possedere per essere legittimato ad un’attività nella produzione del biologico.
Con riguardo al primo prerequisito, l’operatore del settore biologico deve notificare la sua attività all’autorità competente. Tale obbligo, previsto dall’articolo 34 del regolamento (UE) 2018/848 e prima ancora dall’articolo 28 del regolamento (CE) 834/2007, spetta di regola all’operatore, sia esso produttore, distributore, importatore o esportatore di prodotti biologici, ma vede – diremmo quasi puntualmente – nello stesso articolo 34, al paragrafo 2, una deroga per gli operatori commercializzatori di prodotti biologici preimballati e venduti direttamente al consumatore.
La deroga in esame riguarda sostanzialmente gli Osa meri distributori che non vengano a contatto con la sostanza alimentare e che, nel caso di attività di immagazzinaggio della merce, quest’ultima si svolga in connessione con il punto vendita.
L’elemento chiave della deroga è il concetto di “vendita diretta” al consumatore che – alla luce della sentenza della Corte di Giustizia dell’Unione europea del 12 ottobre 2017, nella causa C-289/16, richiede contemporaneamente la presenza dell’operatore e del consumatore finale, escludendo così da tale esenzione la vendita on line e la vendita a distanza.
Si ritiene assolutamente condivisibile tale pronuncia interpretativa – sia pur relativa all’articolo 28 del regolamento (CE) 834/2007 – interpretazione che viene “sposata” dalla scrivente anche in tale sede di commento all’analoga deroga contenuta nell’articolo 34 del regolamento (UE) 2018/848. Quest’ultimo prevede, inoltre, l’obbligo di notifica dell’attività – in caso di appalto dell’attività – sia per l’appaltante che per l’appaltatore, con la sola eccezione nel caso in cui l’appaltante ha espressamente chiarito di essere comunque responsabile della produzione realizzata dall’appaltatore.
In attesa di eventuali circolari interpretative del regolamento (UE) 2018/848, si ritiene che l’attività di produzione biologica per conto terzi vada notificata – così come previsto dal decreto del Ministero delle Politiche agricole alimentari, forestali e del turismo datato 18 luglio 2018, in sede di articolo 8 – dall’Osa appaltante, eccetto che sia l’appaltatore stesso già inserito tra gli operatori del settore biologico, nel qual caso l’appaltante deve solo essere in possesso della certificazione del contoterzista.
Diversamente, ove l’appaltatore non abbia la certificazione di operatore biologico, è il contratto di produzione stipulato per conto terzi che dovrà contenere l’obbligo di rispettare le caratteristiche di una produzione con metodo biologico.
Il secondo prerequisito degli operatori del settore biologico è il possesso della certificazione, ovvero il cosiddetto “documento giustificativo”, previsto dall’articolo 29 del regolamento (CE) 834/2007.
I due “prerequisiti” sono strettamente collegati, tanto che la certificazione viene rilasciata dall’autorità di controllo solo se vi è stata la previa notifica dell’attività.
Solo l’operatore in possesso del certificato ufficiale ha in sostanza la “patente” per operare nel mondo della produzione biologica: il certificato ha un suo periodo di validità e certifica l’idoneità dell’Osa a svolgere determinate attività nel mondo della produzione biologica (quale attività di produzione, preparazione o mera distribuzione) su prodotti specifici.
La vera novità introdotta dal regolamento (UE) 2018/848 è rappresentata dalla possibilità di ottenere una certificazione alla produzione biologica da parte di un gruppo di operatori con l’evidente obiettivo di agevolazione economica. La certificazione è una sola per categoria di prodotti, sebbene l’Osa si occupi di produzione, preparazione e distribuzione insieme, ovvero non ci possono essere più certificazioni per ogni fase.
La possibilità del rilascio di una certificazione di gruppo richiede chiaramente delle precise condizioni dettate, in particolare, dall’articolo 36: la prossimità geografica degli operatori e quindi la vicinanza dei terreni, nonché un sistema comune di commercializzazione dei prodotti biologici ottenuti da tutti i membri del gruppo, non da ultimo un fatturato annuo di produzione bio non superiore a 25.000 euro o comunque uno standard di produzione non superiore a 15.000 euro.
Anche per l’obbligo di certificazione è prevista un’esenzione per la vendita diretta di prodotti non preimballati ai consumatori finali e sempre che il fatturato annuo non superi i 20.000 euro e i 5000 kg all’anno.
Il legislatore, inoltre, consente ai singoli Stati membri di esentare gli operatori dalla certificazione, ovvero di stabilire dei requisiti più restrittivi per essere esentati, sempre però con l’obbligo degli Stati di informare la Commissione e gli altri Stati membri di tali norme integrative.
Se è vero che la possibilità della certificazione di gruppo ha un indubbio vantaggio economico per i membri, d’altro canto, però, la condotta di un singolo operatore – membro del gruppo, può determinare la revoca del certificato per tutto il gruppo.
I casi di revoca sono quelli previsti dall’articolo 36 del regolamento (UE) 2018/848, quali un non corretto funzionamento del sistema di controllo interno o una non corretta gestione dei casi di non conformità verificatisi presso il singolo operatore – membro del gruppo.
In buona sostanza, la sorte del singolo operatore del gruppo va ad incidere sull’attività di tutti gli altri operatori, in quanto legati dalla stessa certificazione, che è la “patente europea” degli operatori del settore di produzione biologica.
Se è vero che il rilascio della certificazione al singolo operatore o ad un gruppo di operatori presuppone un previo controllo dell’idoneità alla produzione di alimenti o mangimi biologici, ciò nonostante vi è un controllo sul processo previsto dagli articoli 37 e successivi del regolamento (UE) 2018/848.
Controllo ufficiale
Si premette che tali disposizioni si affiancano e non si sostituiscono a quelle generali sui controlli ufficiali disciplinate dal regolamento (UE) 2017/625, norma – quadro in materia di controlli ufficiali che, riguardano sia il processo sia la correttezza delle informazioni ai consumatori su natura, quantità, periodo di conservazione e qualsiasi pratica fraudolenta.
Prima di parlare dell’attività di controllo è opportuno parlare delle Autorità di controllo, ovvero dell’articolo 46, che prevede il riconoscimento dell’autorità per poter svolgere legittimamente l’attività di controllo, riconoscimento che presuppone il possesso di precisi requisiti, tra i più importanti dei quali si annoverano: l’accreditamento da parte di un organismo nazionale di accreditamento, l’obiettività e l’imparzialità dell’autorità e la carenza del conflitto di interesse, nonché il possesso di attrezzature e competenze.
La Commissione garantisce una supervisione delle autorità di controllo, al fine di valutarne una revoca del riconoscimento ove si riscontrassero gravi e ripetute inadempienze nello svolgimento dell’attività di controllo. Si dà, inoltre, la possibilità alla Commissione, attraverso l’adozione di atti delegati, di introdurre ulteriori requisiti che le Autorità di controllo devono possedere, pena il mancato riconoscimento ovvero la revoca dello stesso.
Nell’ambito del controllo ufficiale sul biologico, una particolare attenzione è data alle aziende a produzione “mista”, vale a dire che si occupano sia di produzione biologica che non biologica o in conversione con controlli ufficiali mirati essenzialmente a verificare che l’azienda abbia in atto procedure per separare le diverse tipologie di produzione: la separazione nello spazio e nel tempo delle diverse produzioni, l’immagazzinaggio in aree separate, fino a giungere alla fase di trasporto in modo separato ad altri operatori.
In sostanza, il cuore dei controlli ufficiali sul biologico è proprio costituito dalla corretta gestione della doppia produzione, oltre ai controlli sulle corrette indicazioni ai consumatori, già contenuti nell’articolo 9 del regolamento (UE) 2017/625.
L’articolo 38 del regolamento (UE) 2018/848 prevede ancora dei controlli ufficiali sul possesso dei requisiti per l’esenzione dell’Osa dall’obbligo della notifica e dall’obbligo della certificazione.
Le verifiche ufficiali sono annuali, ma non necessariamente richiedono un’ispezione fisica in loco se per tre anni consecutivi i controlli ufficiali non hanno rilevato anomalie e comunque l’Osa rientra tra gli operatori aventi una bassa probabilità di non conformità. Viene così premiata la “buona condotta” dell’operatore!
Tra due ispezioni fisiche non può decorre un periodo superiore a due anni e se è vero che i controlli ufficiali possono essere effettuati con preavviso, una minima percentuale deve essere eseguita senza previo avviso.
Il regolamento (UE) 2018/848 sui prodotti biologici regolamenta, all’articolo 39, anche l’attività degli Osa nei casi di sospetto di non conformità, vale a dire l’obbligo di informare sia i consumatori che le autorità del sospetto o del ritiro del prodotto. Tali obblighi appaiono – a sommesso giudizio della scrivente – superflui in quanto già contenuti nel regolamento (CE) 178/2002 nell’ambito del Sistema comunitario di Allerta rapido per alimenti e mangimi, con i conseguenti obblighi di ritiro/richiamo.
L’articolo 39 in esame precisa anche che il fascicolo sull’attività di controllo viene conservato per almeno cinque anni da parte dell’autorità di controllo.
L’articolo 41, invece, disciplina l’attività dei controllori nei casi di sospetta non conformità, introducendo due principi garantisti di impronta processuale penale quali: la ragionevole durata delle indagini e il rispetto del contraddittorio. Si prevede, infatti, che l’indagine ufficiale debba essere completata il prima possibile, ovvero in un tempo ragionevole, in considerazione della durata di conservazione del prodotto; dall’altra, prevede che prima della decisione l’operatore può formulare le sue osservazioni.
Tali disposizioni riecheggiano evidentemente i principi processuali penali su richiamati, sebbene si sia nell’ambito di un’attività amministrativa.
Tale impostazione garantista – a ben vedere – non dispiace ove si consideri che le non conformità sui prodotti alimentari sfociano sin da subito nell’apertura di procedimenti penali, nei quali confluiscono essenzialmente tutte le attività svolte nella fase amministrativa dagli organi di controllo e tali attività finiscono per essere le uniche indagini fondanti le imputazioni di carattere penale.
Si aggiunge, però, che maggiori garanzie nella fase amministrativa non possono sanare la mancanza di un’attività di indagine con gli strumenti processuali penali, che sono gli unici a consentire un pieno e vero contraddittorio delle parti.
Il paragrafo 2 dell’articolo 40 aggiunge che se le indagini dimostrino che il prodotto biologico è conforme alla normativa vigente, l’Osa può commercializzarli: peccato, però, che spesso si è già aperto un procedimento penale a carico dell’Osa!
L’effetto più gravoso per un’azienda in caso di una non conformità del prodotto biologico è l’inibizione alla commercializzazione di prodotti biologici per un periodo determinato e la sospensione o la revoca della certificazione: tali inibizioni si adottano se la non conformità è grave o ripetuta.
Queste “sanzioni accessorie” – sempre utilizzando una terminologia processual-penalistica – costituiscono una punizione maggiore per l’Osa anche rispetto al divieto di commercializzare la singola partita non conforme. Il vero nodo, però, è rappresentato dalla correttezza delle indagini che hanno portato a riconoscere una non conformità del prodotto.
Il controllo sui prodotti biologici è supportato anche in modo informatico attraverso uno scambio informatico di informazioni e documenti tra le autorità competenti coinvolte, nonché dallo scambio dei risultati dei controlli svolti.
Esportazione e importazione
Passando all’aspetto dell’esportazione dei prodotti biologici sul punto la normativa comunitaria è molto scarna, stabilendo che un prodotto conforme alla produzione biologica può essere etichettato con l’uso del logo “bio” dell’Unione europea ed essere esportato dall’UE verso i Paesi terzi.
Si attende, però, l’emanazione di atti delegati da parte della Commissione, al fine di specificare i documenti da rilasciare alle autorità doganali del Paese destinatario, ovvero un certificato di esportazione biologica.
Per i prodotti biologici importati nell’Unione europea da Paesi terzi che sono stati riconosciuti come Paesi dotati nell’ambito della produzione biologica degli stessi principi e obiettivi fissati nell’UE, l’accordo commerciale intercorso prevederà che i prodotti biologici provenienti da tali Paesi abbiano le stesse garanzie di quelli dell’Unione europea. L’importazione di prodotti da Paesi terzi per le cui produzioni si riconosce un’equivalenza anche sul piano dell’attività di controllo richiede comunque al momento dell’importazione un certificato di ispezione che comprovi la conformità alla normativa sul biologico.
L’articolo 45 non tralascia l’esigenza di tracciabilità del prodotto, sia esso anche importato, stabilendo che gli Osa dei Paesi terzi devono essere in grado di dare sempre agli importatori o alle autorità nazionali le informazioni sui fornitori e sulle autorità di controllo dei fornitori: in sostanza, la possibilità di un continuo monitoraggio sull’ effettivo rispetto della produzione biologica.
Entrata in vigore e applicazione del regolamento
Concludiamo la disamina del regolamento (UE) 2018/848 con l’esame dei suoi tempi di applicazione. Il regolamento è entrato in vigore il 17 giugno 2018, ma si applica a partire dal 1° gennaio 2021: un meccanismo, quello del “doppio binario” dell’entrata in vigore e della concreta applicazione, a cui ci ha ormai abituato il regolamento comunitario, che però – nella normativa in esame – prevede delle deroghe anche alla data di applicazione di specifici articoli.
Si pensi all’articolo 46, ovvero alla procedura del riconoscimento dell’attività di controllo delle autorità di controllo, che si applica già da oltre un anno, ovvero dal 17 giugno 2018: in sostanza, per poter accreditare l’attività dei controllori ufficiali si è fatta coincidere la data di entrata in vigore del regolamento, ovvero il 17 giugno 2018, con la data di applicazione.
In realtà, quel che stupisce è che questa sia una deroga perché – a giudizio della scrivente – meraviglia invece che una norma entri in vigore, ma non sia operante, ovvero che sia necessario attendere anni prima della sua applicazione.
Si segnala, infine, l’articolo 56, che statuisce l’abrogazione del regolamento (CE) 834/2007 e contemporaneamente lo ritiene ancora competente per il solo completamento dell’esame delle domande ancora in definizione in data 17 giugno 2018 inoltrate dai Paesi terzi di riconoscimento di norme di produzione e misure di controllo equivalenti a quelle comunitarie. La norma chiarisce ancora che i riferimenti al regolamento (CE) 834/2017 – ormai abrogato – devono intendersi come riferimenti al regolamento (UE) 2018/848.
